近日，中国灵山公益慈善促进会、南都观察联合中国社科院社会政策研究中心共同发起《风暴过后，中国彩票往何处去？》沙龙，希望深入探讨彩票业主要问题，推进中国彩票市场和法规制度建设。

在沙龙中，北京沃启公益基金会朱卫国提到，“中国彩票缺顶层设计”。而早在2015年，彩票研究学者苏国京也提到“顶层设计”一词。他说，“18省审计清晰的表明，国家对彩票业高度重视，国家彩票概念的推出和实施已经迫在眉睫，就彩票业顶层设计，国家已开始再次布局甚至即将进行重置。彩票机制和体制的改在已经箭在弦上。”

"顶层设计"原本是一个工程学术语，本义是统筹考虑项目各层次和各要素，追根溯源，统揽全局，在最高层次上寻求问题的解决之道。后来作为政治名词，在中共中央关于"十二五"规划的建议中首次出现。

就彩票行业而言，顶层设计主要包含对彩票管理体制、法规和市场等进行设计，然而我国在这两方面都存在不少问题。

先看彩票管理体制。财政部是最高监管机构，民政部和国家体育总局是两个管理机构，体育彩票管理中心和福利彩票发行管理中心是发行机构，省级福彩和体彩中心是销售单位。

现存问题是，财政部下达的通知，需两彩中心协调方能得到较好贯彻，限制了财政部的监管职能；

本应由民政部和体育总局行使的管理职能由两彩中心代为行使了，它是经营部门，又是管理部门，且与地方彩票中心利益一致，难对地方彩票中心进行有效管理。此外，两彩中心只负责发行彩票，地方彩票中心只负责销售，由于公益金由财政部统一分配，导致出现“我发行、售卖了彩票，却无法过问钱去了哪里”这种局面。

由此可见，责权不清这种管理体制是中国彩票顶层存在的一个主要问题。

再看彩票法规。中国彩票已有三十年历史，目前只有一个《彩票管理条例》，而这个行政法规，不过是对以往政策文件的格式化梳理，在很多方面都没有做出规范。再者，作为一个条例，其法律地位和威慑力都不够，难以规范行业的诸多问题。

最后看彩票市场。福彩体彩发行的各类彩票从游戏规则上看多数属于同质产品，两大发行机构的市场功能大部分是重叠的，进导致恶性竞争和提高了管理成本

我国彩票业存在的问题，美国的顶层设计却能有效规避。

美国没有统一的国家彩票，彩票发行均由各州决定，由州议会立法，州长指定议员组成彩票委员会。公益基金交给州政府，由基金管理委员会根据相关法律决定使用。

此外，美国各州关于彩票的法律较为完善，且体质严密。首先，美国有国家颁布的美国博彩法案，在总体层面规定博彩业的规范。其次，各州也会根据自己的情况设立彩票法。

除了有法可依，资金管理透明也是美国彩票业较少引起争议和质疑的原因之一。各州彩票机构定期在网上公布销售金额和资金去向，年底会出台年度报告，在接受彩票委员会监督的同时，还要接受广大彩民的监督。

我国彩票起步较晚，但发展过快，致使顶层设计滞后，从而出现不少问题。而想要解决，则顶层设计建设必不可少，且这条路必定布满荆棘，任重道远。目前，中国彩票业已进入反思和制度建设期，一些国家和地区的经验也提供了模板，相信未来我国彩票业的顶层设计也会逐渐完善。