近日，在陕西榆林高新医院内设的榆阳区老年护理院里，50岁的尹买旺笑容满面地驾着电动轮椅进进出出。“是国家的好政策和护理院的好心人让我得到新生。”尹买旺说。

尹买旺是榆阳区的五保户，1999年在矿难中受伤导致高位截瘫，生活无法自理，长期卧床造成下肢严重萎缩。

榆阳区实施的一项改革，给了他希望的阳光：2016年，尹买旺作为“失能、半失能特困人员”被送进“医养结合集中供养”的榆阳区老年护理院，经过康复治疗，他于2017年6月奇迹般地坐了起来。

特殊人群养护难题

与尹买旺一样，刘宝元、曹晨、付守斌、蒋艳美等人都有着不幸的境遇。因病致瘫、因灾重残、严重精神病患者……不仅自身备受折磨，也深深地影响着所在的家庭。

榆阳区在推进脱贫攻坚中发现这些特殊的失能、半失能人群，是贫中之贫、困中之困，是精准脱贫的难中之难。数据显示，榆阳区有农村特困人员861人，占建档立卡贫困人口的24%，其中完全失能49人、半失能133人，占农村特困人员的21%。但在既有保障平台和政策框架中，解决这一群体的综合养护尚属难题。“他们没有劳动能力，没有生活来源，无法定赡养抚养、抚养义务人或者其法定义务人无履行义务能力，自身又失去或者部分失去了生活自理能力，敬老院有限的管理、服务人员很难提供特殊护理，更难实现康复治疗。”榆林市扶贫办工作人员刘利虹介绍。

据榆阳区民政局干部陈燕介绍，受传统养老、医疗体系分割局限，现有敬老院集中供养仅可解决有一定自理能力特困人员的日常照料问题，对全失能人员、长期慢性疾病患者、易肇事肇祸精神障碍患者则难以提供长期有效的专业治疗和管护，而医疗机构由于常规运营机制束缚，虽然可以提供医疗服务，但无法提供日常生活、养老服务。此外，城乡低保或一般贫困户家庭中的重残重病成员，因为制度局限，也一直无法获得特困供养体系的相关服务资源。

打通体制壁垒、整合社会资源，解决这些难题，迫在眉睫。

走出新路子

2016年11月，榆阳区开始改革探索，创新建立了医疗、养老资源统筹利用机制，许可设立榆林市首家“医养结合集中供养”型养老机构——榆阳区老年护理院，通过政府购买服务的方式，将榆阳区失能半失能特困人员集中到护理院实行一站式医养服务，从而在陕西率先开展了失能半失能特困人员“医养结合集中供养”试点。

“我们先后筛选确定榆林市高新医院内设的榆阳区老年护理院、榆阳区安定精神病院内设的榆阳区残疾人康复托养中心作为医养机构，前者主要收住单纯自理能力低下对象，后者主要收住易肇事肇祸的精神障碍对象。”陈燕说，“如果还是用政府自己建设的老办法，一方面征地、建楼、养人等会让财政背上车中包袱，另一方面服务也无法不能持久。现在只采购现成的服务，谁提供的服务跟不上就会被淘汰。”

据介绍，选择医疗机构内设的养老护理院、康复中心等作为医养场所，使医疗、康复与养老实现了更好的结合，各种模式可随时就地切换，不仅很好地满足了特殊贫困户的基本生活照料和特殊护理需求，也让他们得到了及时可靠的诊疗和康复训练。榆阳区老年护理院二区护士长高媛说，正常情况下，由护理员提供全方位的生活照料和康复护理，一旦发生疾病则就地转入“医疗模式”，由责任医生和护士对其进行专门诊治和分级护理。

摸清养护成本是试点的关键。最初，榆阳区老年护理院先行收住30名失能特困人员，进行养护运营成本核算。运行1年后，他们得出结论：在没有减少服务内容和降低服务质量的前提下，平稳运行期的实际成本与现有政策保障水平基本持平，而且养护对象通过治疗康复后，后期护理难度下降及扩大家庭托养对象的规模效应，还可以进一步降低养护成本。这就意味着，按照当前陕西省农村特困集中供养标准和各类补贴补助，年人均总计17300元的费用，机构可以实现保本微利运营。

2017年末，榆阳区使用福彩公益金支持20万元补充养护机构试点初期投入，并将“供养标准与经济发展和养护需求相适应、养护费用与供养标准大致相当、养护机构提供规范化养护服务、政府保障养护机构保本微利持续经营”作为基本原则写入政府规定，同时进一步研究制定了低保和一般贫困户家庭失能成员的具体托养措施。

“通过实践，榆阳区‘医养结合集中供养’改革试点工作运转顺畅，效果明显，在没有增加政府政策外支出、没有增加财政负担、相关养老和医疗费用完全可控的情况下，打开了医中带养、养中带医、优质高效、安全健康的失能特困人员供养服务新局面。”榆阳区区长贺利贵说。

三方多赢

目前，榆阳区老年护理院收住失能半失能集中养护对象116名，其中五保户、贫困户91人。陈燕介绍说：“主要有三类，第一类是五保户中的失能半失能人员，第二类是贫困户中的失能半失能人员，第三类是非贫困户的失能半失能人员。”

榆阳区将养护对象定义为两大类，所有养护费用由政府承担的特困人员为政府供养，需要个人负担部分或全部养护费用的低保和一般贫困对象为家庭托养。家庭托养面临的最大障碍依然是自负的养护费用。榆阳区城乡低保年标准分别为6720元和3470元，与每年17300元的基本养护标准相差甚远。

为消除这一障碍，榆阳区出台政策豁免了单身成年重度残疾人的抚养费，并按零收入纳入低保范围并增发1倍标准的低保金，这使城市重残豁免低保对象月自负养护费用降到了不足百元，普通城市低保对象月自负养护费用仅300至500元；参照已启动的城乡低保均等化改革思路，对纳入养护范围的农村低保对象按照城市低保标准核发低保金和各类补贴补助，并通过残联、慈善等各类援助、资助甚至临时救助等渠道，将家庭托养的自负养护费用降低到了其承受范围之内；民政医疗救助对在册贫困户的所有自负医疗费用（包括不合规费用）全部予以救助，上不封顶，使接受救助的特困人员零负担，低保和一般贫困户救助后的个人自负部分不超过总费用的10%。

“两年来，榆阳区的医养结合集中养护，很好地满足了失能兜底保障对象的基本生活和特殊护理需求，大大改善了其健康和生存状况，有效破解了失能贫困人口综合养护难题，达到了政府、医养机构、失能人员三方多赢的效果。”榆阳区民政局局长郭锦飞说。