发行彩票的主要目的是筹资。政府通过特许发行的方式，筹集资金，弥补财政所不能覆盖的领域，是发行彩票的实质。通过发行彩票设定奖金，吸引公众投入为数不多 的资金，从而聚集众人的小额资金达到筹集大量社会公益资金的目标。参与者购买彩票的钱形成资金“奖池”，在组织者抽取一定比例的资金后，再以某种方式返还 给部分参与者。因为几乎每个人都梦想成为那些极少数获得大奖的人，从而在不知不觉间实现了“微笑纳税”、或者“无痛税收”。筹得的资金用于支持公益事业发展。

　　因此，降低发行成本，尽量多地筹集公益金，是彩票及彩票发售的意义所在。

　　然而，我国随着彩票业的发展，销售量的增加，所筹得的彩票公益金比例却逐年减少。日前，财政部下发了财综[2015]94号《关于进一步规范和加强彩票资金构成比例政策管理的通知》，是非常及时的。

　　彩票公益金提取比例逐年下降

　　彩票存在的合理性，源于其可以达到社会筹资的目的。即通过销售彩票得到彩票资金，除部分返还给中奖彩民，扣除必要运营管理费用后， 将剩余资金用作社会公益事业。也就是说，彩票资金由彩票奖金、发行费和公益金三部分构成。其中，彩票奖金用于支付给彩票中奖者；彩票发行费是彩票发行销售 的运营费用；而彩票公益金是从彩票资金中按照一定比例提取，专门用于社会公益的资金，又称社会福利基金、社会福利资金、收益金等。公益金体现了彩票的公益 属性，是实现彩票发行目标的重要标志。

　　从1987到2004年，我国彩票发行品种较为简单，早期为传统的即开票，后来发展到电脑乐透型彩票。此时，彩票公益金筹集比例基 本采取了同一比例。这一比例从最初的50%调整到30%，再次调整提高到35%。2004年后，我国彩票游戏品种走向多元化，足彩、篮彩等竞猜型彩票以及 视频彩票先后发展起来。目前，我国彩票公益金的提取比例更多地按照彩票游戏类型予以确定，其中，乐透数字型彩票中绝大部分彩票游戏的公益金提取比例依然为 35%，而即开型、视频型彩票的公益金提取比例为20%，竞猜型彩票的公益金提取比例仅为18%。

　　表一数据来源：《中国彩票年鉴2013》及财政部公告

　　从上表看出，2014年我国彩票发行量达到了38237800万元，创历史新高，而彩票公益金的提取比例却为历史最低，与我们发行彩票的初衷严重背离。

　　　发行体制落后是公益金减少的主要原因

　　在彩票发行销售实践中，福利彩票、体育彩票已经分别形成了以统一发行为基础、以三级管理为依托、以营销网络为主体、以技术系统为支撑的彩票发行销售体系（图1）。

　　从图1可以看出，这种叠床架屋式的彩票管理机构，导致机构臃肿。行政管理下的体制导致冗员严重，效率低下。从各省级彩票销售机构公布的情况来看，几乎所有的销售机构都存在人员超编现象，且超编情况非常严重，大大增加了彩票销售机构的人员负担（见表2、表3）。发行体制落后，冗员严重，导致发行费提取比例居高不下，必然倒逼减少公益金的汲取。

　　表2

　　表3

　　财政部《关于进一步规范和加强彩票资金构成比例政策管理的通知》指出，要“合理控制彩票发行费比例。彩票发行费比例应按照彩票品种 特性、发行规模和发行方式等合理拟定。其中，传统型、即开型彩票发行费比例最高不得超过15%，乐透型、数字型、竞猜型、视频型、基诺型等彩票发行费比例 最高不得超过13%。”通知并规定，“自2016年1月1日起，对经财政部批准已上市销售的彩票品种，传统型、即开型彩票发行费比例暂维持15%不变；乐 透型、数字型、视频型、基诺型彩票发行费比例超过13%的，一律调整为13%，不超过13%的，暂维持其发行费比例不变；竞猜型彩票游戏公益金比例低于 20%的，一律将其发行费比例下调2个百分点。以上下调的彩票游戏发行费比例，除将中国福利彩票双色球游戏发行费下调的一个百分点转入该游戏调节基金用于 返奖等外，其余的应当全部用于上调相应彩票游戏的公益金比例。”这一措施无疑对遏制公益金提取比例的下滑趋势起到一定的作用。

　　但是，公益金比例仍然存在提高的空间。根据权威资料，目前福利和体育彩票中心销售彩票共计两类分现场纸质彩票和非现场电子彩票。其中，现场纸质彩票占销售中心每年的销量10%—13%，非现场电子彩票占87%—90%（编者注：此处彩票分类和数据在行业内有不同观点）。这说明彩票销量主要在非现场电子彩票上。因此，我国非纸质彩票的发行费比例可定在8%，而对包含实体彩票店经营的现场纸质彩票的发行费比例可定在15%或稍低。

　　另外，彩票机构此前提取的发行费过多，而自从中央八项规定以及财政部对彩票机构“参公管理”（编者注：即“参照公务员法管理”规定）后，一些彩票机构有数十亿元的发行费不能合规支出而趴在账上。这无疑造成了极大的浪费。

　　总之，唯有体制改革，彩票发行引入竞争机制，才是解决彩票发行包括公益金比例下滑在内诸多问题的不二法门。